中国监察体制的顶层设计与制度优势

【编者按】

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。

2018年的全国两会，是十九大之后首次全国两会，党的十九大精神将如何得以贯彻落实？新春伊始、开局之年，如何认识新时代中国发展，中国政府将怎样带领老百姓迈向美好生活？中国论坛网推出2018全国两会系列解读文章，回答这些问题。

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2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第三章“国家机构”中增加一节，正式增设“监察委员会”作为国家的监察机关。此前的3月5日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，已经提出了“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公”的建议。据《人民日报》报道，至2018年2月，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的省级监察委员会领导班子已全部按照法定程序产生。

国家监察委员会的增设和履行职责，是推进依法治国、依宪治国，在法治轨道上更好地坚持和发展中国特色社会主义的重要举措；是推进国家治理体系和治理能力现代化，为党治国理政提供强有力制度保障的重要举措；是深化国家监察体制改革，推进反腐败斗争向纵深发展，构建党统一指挥的国家监督体系的重要举措。

实现对国家公职人员监察全覆盖

国家增设各级“监察委员会”，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是落实党的十九大确定的重大方针政策、深化国家监察体制改革的重要制度创新。

在实践当中，已有的纪委作为党的机构，其产生程序是由党的各级代表大会产生，受本级党委和上级纪检委双重领导，其监督范围是所有的中共党员，特别是党的领导机关和党的领导干部，其职权主要包括监督、问责、执纪，其依据主要是党规党纪。

但纪委的机构设置在国家层面存在两个缺陷，一是不能对非党员的国家公职人员进行监督处分，二是对党员只能进行违纪处分而不能进行违法处分。因此，增设“监察委员会”作为国家公职机构，其产生程序由最高权力机关--各级人民代表大会产生，并与一府两院平行，受各级人民代表大会领导、监督和报告工作，其监督范围是包括中共党员和非党员在内的所有的国家公职人员，其职权主要包括监督、调查、处置，其依据主要是国法政纪，对涉嫌职务犯罪的移送检察机关依法提起公诉。这样，就补足了纪委机构设置的短板，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

在依法治国、依宪治国理念深入人心的新时代，根据反腐败斗争的新形势新任务，将“监察委员会”的机构设置和职权属性载入国家宪法，是将党和人民在实践中取得的制度创新成果以法律的形式巩固下来，也有利于中国特色社会主义法治体系的发展与完善。

构建党统一指挥、权威高效的国家监督体系

成立各级监察委员会，目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。

党的十九大报告提出，党的领导是“中国特色社会主义最本质的特征”和“中国特色社会主义制度的最大优势”。在中国的政治生活中，党是居于领导地位的。因此，加强党的集中统一领导，把党的领导贯彻落实到依法治国和监督执法的全过程和各方面，既是题中应有之义，也是制度特色和优势所在。

新成立的各级监察委员会，由各级纪委和监委合署办公，一是有利于发挥党对监委的领导，二是有利于利用纪委的执纪优势，在公职人员违法前，通过“红红脸、出出汗”的方式防止其滑入违法犯罪的不归路。而在国务院机构改革设置中，不再保留监察部和国家与反腐败局，将之并入新组建的国家监察委员会，一是有利于反腐败机构、职能的资源优势整合、避免重叠交叉、政出多门，二是在纪委的“双规”退出历史舞台后，监委“转隶”而来的检察部门的侦查、留置、讯问权限，乃至采取强制措施，都有法可依、于法有据，从而在推进构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的国家监督体系时，能够坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，并推进国家治理体系和治理能力现代化。

把顶层设计的制度优势转化为治理效能

监察委员会的实质是反腐败机构，在今后深入推进反腐败斗争的进程中，需要新整合的监察委加强统筹协作，把顶层设计的制度优势转化为治理效能。

监委和纪委合署办公后，应当进一步优化内设部门结构，在坚持机构、编制、职数“三个不增加”的原则基础上，推动机构资源、工作力量向监督执纪一线倾斜。据《人民日报》数据统计，像改革后，辽宁省各级纪委监委监督执纪一线部门编制占总编制的73.2%；广东省纪委监委设立24个内设机构，包括综合部门10个、执纪监督部门7个、审查调查部门6个，以及1个专司追逃追赃部门，直接从事执纪监督和审查调查的人员占比增加了10%。通过内部机制调整和职能优化，发挥“1 1>2”的叠加效应。

按照改革路线图，各地各级监察厅局的行政监察和预防腐败局，与检察院的反贪、反渎、职务犯罪预防三个部门在转隶到新组建的监察委员会后，面对多部门人员的交叉，需要通过监委与纪委原职能部门的集中培训、互学取经、交流心得等方式推进工作融合，弥补业务知识和工作技能短板，加快“纪法衔接”进程。同时，还需要加强监察机关与检察、司法机关的统筹协作，从而尽早实现监委高效运转，在国家反腐败斗争中发挥更好作用。

（孙应帅，中国社会科学院马克思主义研究院国际共产主义运动史研究室主任、研究员）

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