有限政府 有效有为——浙江“最多跑一次”改革调查

　　这个大会传递出一个信号——2018年浙江将进一步扩大改革的覆盖面、深化改革的实践成果、更好发挥“最多跑一次”改革的撬动效应，最大限度地释放制度红利。

　　2016年的省委经济工作会议上，“最多跑一次”改革被正式提出。这一新形势下深化行政审批制度改革、推进政府转型的改革，一年多来取得多方面的实质性突破，显现牵一发动全身、一子落满盘活的示范带动效应，形成浙江改革发展新优势。

　　事实上，从率先尝试“用政府权力的‘减法’换取市场和社会活力的‘加法’”的自我削权，到晒出政府权力清单，再到“最多跑一次”改革，浙江对于政府自身的改革思路，始终聚焦处理好政府和市场的关系这一主题，贯穿着使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这一主线。

　　新与旧、破与立之间，浙江发起的是一场政府“刀刃向内”的自我革命，展现出强劲的内生动力，将进一步释放改革红利，开创全面深化改革的新局面。

　　厘清政府和市场的边界

　　用好有形无形“两只手”

　　在党的十八届三中全会上，习近平总书记指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

　　回望浙江新世纪以来的这10多年，从“机关效能建设”到“政务公开”，从“四张清单一张网”到“店小二”，从贯彻中央提出的“放管服”改革到主动实施“最多跑一次”改革，都蕴含了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的大逻辑。

　　浙江的发展活力在市场、在民间，在放手让市场主体去闯。在市场化取向的经济改革道路上，浙江一直领风气之先。全面深化改革，向改革要红利，就是进一步给市场松绑，进一步激发微观活力；就是要管好政府的“有形之手”，让闲不住的手收起来，让伸得过长的手收回来。

　　从1999年率先在全国开展行政审批制度改革到2003年出台关于进一步完善社会主义市场经济体制的决定，浙江以推进行政管理体制改革为着力点，不断加大改革力度，让政府这只“看得见的手”从具体市场活动中脱离出来，腾出精力在公共产品供给和公共服务领域发挥更好作用，让市场这只“看不见的手”更有效地实现资源要素的配置优化和市场主体的优胜劣汰。

　　2013年11月，作为全国唯一试点，浙江启动以“权力清单”为基础的“四张清单一张网”（政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单、浙江政务服务网）建设，取消和下放了1300多项行政审批事项，进一步厘清政府和市场的边界。

　　十八大以来，中央加快推进“放管服”改革。浙江认真贯彻落实中央决策部署，以政府自身改革撬动重点领域、重点环节改革。在总结“四张清单一张网”建设阶段性成果的基础上，浙江提出，要紧紧围绕让老百姓和企业有更多获得感，用老百姓“去政府办事方便不方便”来确立政府自身改革的价值取向。2016年底，浙江进而把“最多跑一次”确立为深化政府自身改革的目标，从群众最渴望解决、最难办的事情上改起。

　　每一次改革都是对前一次改革的赓续和深化。继行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革之后的“最多跑一次”改革，表面上看只是减少群众和企业办事的次数，实质上是倒逼政府减权、放权、治权，从服务、政策、制度、环境多方面优化政务供给，集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位。

　　“浙江的思路就是以政府自身改革为突破口，深化供给侧结构性改革，来撬动经济社会各领域改革。”省政府研究室负责人说，这些年来，随着简政放权、生态优化的深入推进，浙江成为人才、技术、机制等高端创新要素集聚的洼地，带动了新产业、新业态、新模式迅速崛起，支撑了全省经济的新旧动能接续转换。

　　2017年前三季度，浙江省信息经济核心产业收入达10072亿元，同比增长22.6%，对GDP增长的贡献率达17.1%，成为引领全省经济快速增长的第一新动能。

　　向市场放权，向基层放权

　　简政放权打造有限政府

　　2017年开春以来，浙江11个设区市和省属部门，纷纷公布了首批“最多跑一次”清单：

　　同年2月3日，省工商局率先公布15个工商办事项目“最多跑一次”清单；2月10日，台州市在全省各设区市中率先公布“最多跑一次”事项清单，共明确“最多跑一次”项目2491个。截至2月底，浙江共公布首批40961项“最多跑一次”清单，其中省直单位516项，中央直属部门在浙单位234项，设区市本级平均674项，每个县（市、区）平均364项。

　　及至当年五六月间，许多地方政府和省级部门已经公布了三批“最多跑一次”事项清单……越来越长的清单，折射出浙江打造“有限政府”的坚定脚步。

　　“最多跑一次”改革，倒逼政府进一步减少经济领域的行政审批，包括减少对企业投资项目、生产经营活动的审批，减少资质许可和行政事业收费，改革工商登记制度等，通过给市场主体“松绑”，极大地释放了市场活力。

　　在过去“四张清单一张网”的基础上，依托“最多跑一次”改革，浙江还探索企业投资项目承诺制改革。

　　日前，在杭州萧山区办事服务中心投资项目一窗受理窗口，项目经办人谢女士在《企业投资项目承诺制审批承诺书》上签下名字，不到两小时就取得了实施承诺制办理的新建项目建设工程规划许可证——而原来申办这张证至少要7天。这一改变正是源于萧山区推行的审批“承诺制”。

　　只需“一次承诺”，告别“一箩审批”。承诺制从根本上改变了原来“事事审批、事先审批”的管理方式。根据省政府办公厅印发的《关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意见》，今后，在省级以上经济技术开发区（园区）、产业集聚区、特色小镇的企业投资项目，只要产业规划明晰，项目标准明确，都可以实施承诺制。

　　十九大报告提出，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。“实行市场准入负面清单制度的核心是‘放’。”在浙江省发展与改革研究所研究员孙娜看来，承诺制改革实际上是对负面清单制度的一种具体探索。

　　“市场准入负面清单制度及其相关改革的实施，要从根本上改变传统的准入模式，由行政审批过渡和转变到基本上按条件、按程序准入，而不再审批——企业投资项目承诺制正是这一方面的探索。”孙娜说。

　　“民营企业希望审批达到什么样的境界？就是不知道审批部门的存在。”有浙商曾在一次座谈会上如是说。

　　不可否认，当前，在获得水电煤气等生产要素方面，“跑多次”的问题仍旧存在。在“最多跑一次”改革的倒逼下，市场在资源要素配置中正越来越发挥出决定性的作用。

　　企业的排污量不再由政府部门划定，而交由市场决定，这是嘉兴市南湖区正在探索的改革。

　　为优化环境要素配置，保障排污权指标合理使用和有效调剂，企业“节省”下来的排污指标，政府可进行回购，或到市场进行交易。位于嘉兴市南湖区凤桥镇工业园区的一家企业，将燃煤锅炉改造为生物质锅炉，节省下19.85吨二氧化硫的排放指标，日前被南湖区环保部门以23.7万元回购。

　　据统计，2017年以来，南湖区环保部门已对6家企业的富余排污权指标进行回购，合计金额248余万元。

　　“校正要素配置的扭曲，生产要素按照市场机制配置，提高了全社会的生产效率。”南湖区有关负责人表示。

　　简政放权，不但向市场放权，也要向基层放权。长期关注浙江政府自身改革的浙江大学公共政策研究院执行院长金雪军认为，即使必须由政府审批的，也应尽量下放权力给基层，充分调动基层政府的主动性、积极性，实现“最多跑一次”与“最后一级政府”的无缝衔接。

　　从物理整合走向化学融合

　　流程重塑打造有效政府

　　“最多跑一次”改革以需求为导向，从群众和企业角度界定“一件事”，突出重点系统、重点事项优化办事流程，有效提高了政府行政效率和质量。

　　对办事人来说，直接的体验是办事时间大为缩短；对政府部门的工作人员而言，则是工作流程的显著改变。

　　在衢州市行政服务中心法人事项办理大厅，记者看到，涉及投资项目审批的窗口有6个。“这6个窗口办理事项达155个，对应10个部门，过去需要22个窗口。”衢州市行政服务中心负责人说，这样的窗口设置，要打通部门界限，各部门从观念到工作流程都要有大转变。

　　走进审批的核心地带——项目后台审批区，这里没有部门标识、没有分隔办公，这个不大的厅里，聚集了10个政府部门，包括投资项目审批涉及的规划、发改、经信、环保、水利、消防、人防等。

　　前台一窗受理录入、扫描；后台打破部门“藩篱”，部门之间网上共享、下载，进行并联审批，所有的办事流程都能在互联网上实现。这一模式已在浙江全面推广。

　　省编办相关负责人介绍，目前，全省各地行政服务中心“投资审批”“商事登记”“不动产交易登记”等领域“一窗受理、集成服务”物理整合都已到位，各业务部门和市县自建业务系统与统一受理平台对接正在加紧推进，这项改革正从物理整合向化学融合转变。

　　企业投资项目审批是“最多跑一次”改革的重点和难点。2017年，我省在企业投资项目审批“最多跑一次”上取得重大突破，全省一体化投资项目在线审批监管平台2.0版上线，目前投资项目审批事项可全部实现网上申报和审批。

　　政府面对市场的“低身段”，恰恰体现引领发展的“高站位”、推动发展的“高效率”。

　　全省政务环境评估显示，2017年前8个月，浙江企业投资项目平均审批时间与2016年同期相比缩短50%左右，提速一倍以上。剔除企业投资意愿增强等因素影响，改革对企业投资项目审批提速的贡献率占一半左右。在市场准入方面，营业执照平均办理时间为0.39天。

　　在不动产登记方面，目前全省大部分地区不动产交易登记已实现当天办结，与改革前的20天办理时间相比，政府办事效率显著提高。

　　浙江省委党校教授徐彬表示：“只有真正做到流程再造，才能使政府在行政成本、公共服务和公共产品的质量、公共支出的效率等具有可量化标准方面取得巨大改善，最终达到政府服务流程的深刻改变，进而提高整个管理水平和效率。”

　　流程再造也为机构改革提供了实践依据。“同样的事情，过去跑好几次，今天却只要跑一次，是不是意味着有些机构、环节的设置是没有必要的？”浙江大学公共管理学院政治学系教授郎友兴认为，“最多跑一次”将有效推动科学确权、科学授权和科学治权。

　　正如省委书记车俊所指出的，“最多跑一次”改革引发了权力运行方式的变革，使权力运行从处科股的“小循环”变成了部门内部的“中循环”、跨部门的“大循环”，提高了机关效能，同时进一步引发政府组织结构变革，理顺部门职责关系，为深化机构改革提供有益的基层探索。

　　培育最佳营商环境

　　创新服务打造有为政府

　　这是一个良性循环——审批项目减少了，政府办事效率高了，可以集中更多的精力来服务；市场这只手壮大了，政府又可以腾出手来把该管的事情管好。对标高标准，浙江不断提升环境软实力，努力打造审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众获得感最强省份。

　　“我们推动的‘放管服’改革、转变政府职能是一个系统的整体，首先要在‘放’上下更大功夫，进一步做好简政放权的‘减法’，又要在创新政府管理上破难题，善于做加强监管的‘加法’和优化服务的‘乘法’。”在2017年6月的全国深化“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理把服务作为“乘法”来强调，体现了优化服务的极端重要性。

　　“最多跑一次”改革以创新政府服务的方式来打造最佳营商环境，通过更好发挥政府作用全面激发市场活力。一年来，以“最多跑一次”为引领，浙江各级政府的服务创新层出不穷。

　　在绍兴市上虞区，以往企业和群众产权交易“无处跑”是个难题。2017年，上虞重组区产权交易公司，为国有、农村、社会产权交易搭建平台。这一平台的建立使上虞在国有产权成熟运行的同时，实现了农村产权交易从有到优、社会产权交易从无到有的升级。当地铲还湖村不久前通过产权交易公司的招投标程序，以28.6万元的价格转让了135亩湖泊水面五年半的捕捞承包权。“通过这个平台达成交易，村集体收入有保证了，村民对我们也更信任。”该村党支部书记郑尧说。

　　针对中介服务滞后、影响审批效能这一“老大难”问题，衢州在全省率先推出投资项目中介服务新模式。“多图合一”广受欢迎，原先项目施工图由住建、消防、人防、气象等部门从不同角度、按各自规则、各行业管理中介机构自成系统审查，现在通过推出施工图审查政府购买服务、全流程电子图审、综合性一次会审等三大举措，项目业主从跑4个部门3个中介10多次变为一次都不用跑，原来大型项目完成全部施工图审查需要5至6个月，现在10个工作日内即可完成；原来一个项目的图纸需要小车拉，现在只要一个U盘就解决。通过政府购买服务，全年全市可减轻企业负担1500多万元。

　　市场主体期待政府“把该管好的事管好”。什么是政府该管的事？企业家最有发言权。“我们最看重的其实不是政府给了多少扶持政策，而是能否给予更多的发展空间和更公平的竞争规则。”温州森马集团董事长邱光和如是说。

　　营造公开、透明、公平、公正的发展环境，要求“最多跑一次”改革向事中事后监管延伸。

　　伴随“最多跑一次”改革，我省各地在政府监管上推出了不少改革举措，如联动推进行政审批制度改革、综合行政执法体制改革和社会信用体系建设，在进一步精简事前审批的同时，探索智慧监管、审慎监管，全面推行“双随机、一公开”监管，推动行政处罚等监管信息全面纳入信用体系。

　　金华市设立综合行政执法局，把涉及21个方面的543项综合行政执法事项分步划转到市综合行政执法局，执法领域得以扩大，执法机构得以健全，人员编制受到严控。2017年以来，该综合行政执法局以浙江政务服务网系统架构为依托，通过技术创新整合政务服务资源，优化政务服务要素，综合运用电子签名、电子印章、电子证照等互联网工具，最大化消除制约改革的体制机制性障碍。

　　信用浙江建设是“最多跑一次”改革中有着浙江鲜明特色的举措。省第十四次党代会明确提出要推进社会诚信体系建设。当前，以“信用浙江”建设为载体，浙江在国家企业信用信息公示系统的基础上，融入社会组织与公民个人的信用数据，正在探索建立统一、公开的信息平台，给信用评价良好的市场主体和社会组织以政务服务上的更多便捷，而对于信用评价较差的市场主体和社会组织，则列入黑名单。正向激励和反向惩罚相结合，倒逼市场主体和社会组织实现行为自律。

　　在浙江，“双随机、一公开”被企业家称为一种“简约但不简单”的监管方式。所谓“双随机、一公开”，就是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。2017年6月起，全省市场监管领域全面推行“一次抽取、全面检查”的“双随机”监管模式。眼下，全省统一的市场监管领域“双随机”监管模式已经逐步形成，一个权责明确、透明高效的事中事后监管机制正在建立。